PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA
Atos que se protraem no tempo quebram a segurança jurídica das relações entre os interessados à proteção buscada no direito. O instituto da prescrição é usado para expressar a extinção da ação pelo decurso do tempo conferido à duração desta. Segundo Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, a prescrição “é um instituto do princípio da economia dos valores jurídicos, bem como garantidor da paz social, impedindo que as controvérsias jurídicas restem permanentemente em aberto”[1]. A prescrição extingue diretamente a ação, e, com ela, o direito que protege; tem por objeto a ação, é estabelecida em relação a esta, e tem por função imediata extingui-la; só extingue os direitos mediata e indiretamente[2].
A prescrição, segundo Pedro Nunes, é a “maneira pela qual e sob as condições que a lei estabelece, alguém adquire um direito ou se libera de uma obrigação em consequência da inércia ou negligência do sujeito ativo desta ou daquele durante determinado lapso de tempo” [3]. Dessa forma, representa a perda da ação que protege o direito, perecendo a ação e, com ela, o direito. Mas mantém a estabilização das relações jurídicas, como ensina CARVALHO FILHO: “a prescrição e a decadência são fatos jurídicos através dos quais a ordem jurídica confere destaque ao princípio da estabilidade das relações jurídicas, ou, como se tem denominado atualmente, ao princípio da segurança jurídica”[4].
Necessária a distinção entre os institutos da prescrição, decadência e preclusão. Prescrição é a perda da ação, não significa a perda do direito, mas de agir para exigência de seus direitos; a decadência é a perda do direito pelo decurso de tempo que impede a ação, ou seja, o detentor do direito que o perdeu não pode agir para sua exigência em vista do perecimento temporal, pois o que perdeu é o próprio direito por não ter utilizado no prazo; a preclusão é a perda de oportunidade processual, ou seja, é a impossibilidade de se arguir qualquer questão processual por ter sido definitivamente decidida ou por ter expirado o prazo estabelecido em lei. A prescrição administrativa é entendida como sendo a perda do direito de ação pelo decurso de prazo para o recurso administrativo, ou, seja, é o impedimento de atuação da administração, do servidor ou do administrado, por perda de prazo. Portanto duas espécies de prescrição administrativas existem: uma que impede a ação do administrado ou servidor pela perda do direito perante a administração pública a outra, é a ação de punir que a Administração Pública perde por não agir temporariamente.
Dois importantes pontos devem ser esclarecidos. O primeiro é a situação jurídica do administrado perante a prescrição. Entende-se que ocorre a decadência, pois o que provoca é a perda da faculdade de recorrer na esfera administrativa, segundo a regra adotada pelo CC em seu artigo 207[5]. Para a Administração Pública, na sua inércia e na ocorrência da perda do prazo, caracteriza-se a prescrição, segundo a regra do artigo 189 do CC. Diga-se desde já que os efeitos da prescrição administrativa ficam circunscritos na esfera administrativa não afetando o direito às ações judiciais, ou seja, a prescrição administrativa se consuma na via administrativa e a prescrição comum alcança ações no Judiciário.
A prescrição administrativa atinge tanto os direitos e deveres do administrado quanto os da Administração Pública que, não os exigindo no prazo, perde o direito a ação que possuía.
No entanto dois efeitos são previstos: o primeiro diz respeito ao administrado que está impedido de apresentar recurso administrativo, mas não ação judicial; o segundo para a Administração, que impede o poder de revogar seus próprios atos, fato que torna definitiva a situação do administrado ou do servidor. No caso do servidor, a prescrição visa impedir que a Administração Pública pudesse puni-lo quando já não podia mais agir [6].
Os prazos são os estabelecidos na legislação e, quando não estabelecidos legalmente, aplica-se o prazo de cinco (5) anos, como dispõe o Decreto 20.910/32, que regula a prescrição quinquenal. A Lei 6.838/80, que dispõe sobre o prazo prescricional para a punibilidade de profissional liberal, por falta sujeita a processo disciplinar, a ser aplicada por órgão competente, estabelece que o prazo para punição do profissional liberal será de cinco (5) anos; o processo disciplina paralisado há mais de três anos será arquivado ex officio, ou a requerimento da parte. O artigo 1º da Lei 9.873/99, que estabelece o prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, dispõe que prescreve em cinco (5) anos a ação punitiva da Administração Pública, quando objetiva apurar infração. O prazo inicia-se a partir da “data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuado, do dia em que tiver cessado”. Se o procedimento administrativo estiver paralisado por mais de três (3) anos, “pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”(§ 1º).
O Decreto 6.514/2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e na Seção II, o art. 21 estabelece os prazos prescricionais para apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.
A Lei 9.784/99 que regula o processo administrativo limitou a ação administrativa de anulação de atos em cinco (5) anos, estabelecendo em seu art. 54 a decadência do direito de anulação. A prescrição é uma das barreiras que se colocam à frente da Administração Pública para impedir a convalidação (v) de atos inválidos. O decurso de tempo também impede a invalidação do ato administrativo. Com relação às autarquias, as dívidas e direitos prescrevem em cinco (5) anos, um crédito contra a autarquia deve exigi-lo nesse prazo, sob pena de seus direitos prescreverem.
A responsabilidade civil do Estado, ou na responsabilidade extracontratual, o prazo de prescrição em ação em face do Estado ou de entidade pública ou autarquia, será de cinco (5) anos a contar da data do fato danoso. A prescrição, nesse caso, atinge o direito subjetivo do lesado e a indenização, fato que torna o pedido administrativo e o direito de ação impossível de ser deferido. A tese na qual se aplicaria o prazo do Código Civil para as ações contra a fazenda pública, que seria de três (3) anos, não pode vigorar, pois uma lei especial, Decreto 20.910/32 estabeleceu o prazo de cinco (5) anos, portanto não seria correto aquele prazo. No entanto, o prazo de três (3) anos, do Direito Civil, deve ser aplicado quando a ação é movida pela Administração Pública contra seu agente, pois trata-se de direito pessoal a “reparação civil”. E o prazo de três (3) anos inicia-se a partir da data que o Estado indenizar o lesado. No caso de servidão administrativa a prescrição da pretensão indenizatória será de cinco (5) anos a partir do momento efetivo da restrição que é imposta pelo Poder Público. O mesmo prazo será para o proprietário que tiver seu imóvel tombado pelo Poder Público e o prazo conta-se a partir do ato que efetivou o tombamento.
Na desapropriação o prazo prescricional para o ajuizamento da ação de indenização consolidou-se em cinco (5) anos a partir da Medida Provisória 2.183-56/2001, modificando o art. 10, parágrafo único do Decreto-lei 3.365/41, que determinou a extinção do direito de propor ação de indenização por atos de desapropriação. Nos casos de desapropriação indireta[7] o prazo de prescrição para a indenização é vintenário, segundo a Súmula 119 do STJ[8] e conforme amplo entendimento Jurisprudencial[9]. No caso da tredestinação (v) ilícita (ação de retrocessão) o direito de indenização passa a ser direito real do ex-proprietário, conforme assentado no Supremo Tribunal Federal: "Desapropriação - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real - Aplicação do prazo previsto no art. 177 do CC e não do quinquenal do De. 20.910/32 - Termo inicial - Fluência a partir da data da transferência do imóvel ao domínio particular, e não da desistência pelo Poder expropriante"[10].
O direito a reclamação administrativa[11] prescreve em um (1) ano a contar da data do ato do qual a mesma se originar (art. 6º do Decreto 20.910/32). Em determinados casos o prazo prescricional pode ser interrompido e em outros suspenso. A suspensão da prescrição é a paralisação do prazo, no entanto, cessando a suspensão a contagem do prazo prossegue e será computado o tempo anterior à suspensão. No caso da interrupção da prescrição[12] será reiniciada a contagem do prazo a partir “do ato ou gato a que lei reconheça tal efeito”[13]. A prescrição estabelecida na Lei 8.429/92, Lei de Improbidade Administrativa, no Capítulo VII, art. 23, as ações devem ser propostas até cinco (5) anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança ou no caso, dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego. As ações a serem propostas pelas pessoas públicas para reivindicação do ressarcimento de danos causados aos seus cofres são imprescritíveis, segundo o § 5º (a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento) do art. 37 da CF/88.
[1] Curso de direito administrativo, 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, p. 218
[2] Enciclopédia Saraiva de Direito, vol 60, p. 205/206, verbete prescrição.
[3] Dicionário de tecnologia juridical, vl. II, p. 715. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1982, 11 ed.
[4] Manual de direito administrativo, p. 29.
[5] Salvo disposição legal em contrário, não se aplicam à decadência as normas que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição.
[6] Processo Mandado de Segurança/12414 Relator (a) NILSON NAVES – STJ - 24/05/2010 - Procedimento disciplinar. Ilícito penal e administrativo. Prescrição regulada pela lei penal. Sentença condenatória. Aplicação do prazo prescricional pela pena em concreto. Ocorrência da prescrição administrativa. 1. Havendo sentença penal condenatória, o prazo da prescrição, também na esfera administrativa, computa-se pela pena em concreto penalmente aplicada. 2. Na espécie, sendo de três anos a pena aplicada no âmbito penal, o prazo prescricional é de oito anos. Como a administração demorou mais de nove anos para punir a impetrante, ocorreu a prescrição administrativa. 3. Segurança concedida.
[7] O Supremo Tribunal Federal estabeleceu que “de há muito, a jurisprudência desta Corte afirmou que a ação de desapropriação indireta tem caráter real e não pessoal, traduzindo-se numa verdadeira expropriação às avessas, tendo o direito à indenização que daí nasce o mesmo fundamento da garantia constitucional da justa indenização nos casos de desapropriação regular” (ADI 2260 Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade. Relator: Min. Moreira Alves - 14/02/2001 Tribunal Pleno DJ 02-08-2002).
[8] Súmula 119 – STJ: "A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos".
[9] Processo AGA 201000699997 Agravo Regimental no Agravo de Instrumento/1300072 Relator(a) Humberto Martins - STJ - Segunda Turma - 03/09/2010; Processo - RESP 200902421951 - Recurso Especial/1170944 Relator(a) Herman Benjamin – STJ - Segunda Turma - 01/07/2010
[10] STF, ERE 104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87
[11] Reclamação administrativa é medida proposta para a correção do ato ou fato administrativo que o prejudica alguém. Somente o interessado na correção do ato está legitimado para propor a reclamação administrativa e o pedido deve ser dirigido à mesma autoridade que produziu o ato.
[12] Art. 202, parágrafo único do CC dispõe: A prescrição interrompida recomeça a correr da data do ato que a interrompeu, ou do último ato do processo para a interromper.
[13] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso, p. 1010.
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