Breves Conceitos de Direito Administrativo Brasileiro

INTERESSE PÚBLICO

A Lei 9.784/99 coloca o interesse público ou  a supremacia do interesse público no patamar de princípio fundamental para a Administração Pública, com a obrigação de ser obedecido desde a intenção de conceber um ato administrativo. O art. 2º da Lei 9.784/99, assim dispõe: “a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”. Há, na realidade, uma íntima relação entre o princípio do interesse público com o da finalidade, por isso, o interesse público é o interesse do todo social, do coletivo sem ser a somatória dos interesses individuais peculiares de cada um de nós[1]. Exemplo do interesse público ocorre na desapropriação onde o interesse do Estado extrapola o interesse privado, e, também no exercício do poder do Estado sobre o particular no que concerne à polícia de costumes. 

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[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. P. 57

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INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO

Eleito pela doutrina como um dos principais princípios do Direito Administrativo é claro em orientar que a Administração Pública não pode dispor do interesse geral sobre as coisas referentes ao Poder Público, nem pode renunciar aos poderes legais que lhe são conferidos para tutelar os interesses públicos. É também chamado de princípio da supremacia do interesse público ou finalidade pública, colocado como princípio de observância obrigatória, segundo disposto no art. 2º, parágrafo único, II, da Lei 9.784/99. É o princípio onde se estabelece a diferença entre Administração Pública e o administrado, movida pela proteção aos interesses coletivos. Portanto, “o Estado é o titular do interesse público e somente ele, enquanto síntese da coletividade, pode dele dispor, e assim mesmo só nas hipóteses e limites constitucionais e legais, com a estrita observância do princípio da legalidade (restritividade). Isto que dizer que aos agentes administrativos, no desempenho de suas funções, não é lícito dispo desse interesse ou fazer prevalecer seu próprio interesse ou sua vontade psicológica...[1]”. Os interesses públicos são indisponíveis de quem quer que seja, mesmo a Administração Pública que representa esses interesses não pode deles dispor, pois seu titular é o Estado que deve protegê-los e autorizar seu exercício por meio de funções administrativas, seus órgãos, que estabelecem na lei a vontade estatal. E na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello que buscamos abrigo: “uma vez que a atividade administrativa é subordinada à lei, e firmado que a Administração assim como as pessoas administrativas não tem disponibilidade sobre os interesses públicos, mas apenas o dever de curá-los nos termos das finalidades predeterminadas legalmente, compreende-se que estejam submetidas aos princípios”, da legalidade, da obrigatoriedade do desempenho de atividade pública, do princípio de continuidade do serviço público; do controle administrativo ou tutela; da isonomia; da publicidade; da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses públicos; do controle jurisdicional dos atos administrativos.[2] Dessa forma, não se admite que os agentes administrativos renunciem aos poderes que lhe foram conferidos legalmente ou mesmo que transacionem em juízo, sem lei anterior autorizadora. Sobre a possibilidade do agente público administrativo transacionar em juízo, a Lei 10.259/2001, que dispõe sobre a instituição dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal, em seu art. 10, parágrafo único,  estabeleceu que “as partes poderão designar, por escrito, representantes para a causa, advogado ou não”. Podendo também os “representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais, bem como os indicados na forma do caput, ficam autorizados a conciliar, transigir ou desistir, nos processos da competência dos Juizados Especiais Federais”. Também, agora permitida a utilização de mecanismos privados para solução de conflitos, como a arbitragem. A disposição legal está insculpida na Lei 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal. O art. 23-A, desta lei estabelece que o “contrato de concessão poderá prever o emprego de mecanismos privados para resolução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa...”. Com a solidificação da cidadania e da positividade dos direitos humanos em nossa Constituição, a supremacia do interesse público sobre o privado e a sua indisponibilidade, como vimos, tornou-se uma noção relativa. Mesmo com essa noção de relatividade cabe relevar que todos os princípios do Direito Administrativo são desdobramentos do princípio da supremacia do interesse público e também da indisponibilidade do interesse público.

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[1] ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 52.

[2] Curso de direito administrativo, p. 71/72.

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INAMOVIBILIDADE

É a prerrogativa que gozam certos servidores públicos de não serem transferidos, a não ser por seu próprio pedido ou consentimento e por interesse público. Quanto aos juízes a previsão de inamovibilidade está disposta no art. 95, “os juízes gozam das seguintes garantias, inc. II inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, na forma do art. 93, VIII”. Dessa forma, quando há interesse público e atendidas as condições estabelecidas no art. 93 “a lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios”: o ato de remoção, disponibilidade e aposentadoria do magistrado, por interesse público, fundar-se-á em decisão por voto da maioria absoluta do respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justiça, assegurada ampla defesa (inc. VIII). Com relação aos membros do Ministério Público o art. 128, §5º, inc. I, letra b também aplica-se o princípio da inamovibilidade. A Constituição Federal estabeleceu esse princípio justamente para reforçar a independência que se exige deles no exercício de suas funções atribuídas pelo cargo que ocupam. A posse define a inamovibilidade e o estágio probatório não é necessário. Por fim, cabe apenas à Constituição Federal estabelecer o princípio da inamovibilidade não podendo legislação ordinária instituir a favor de quem quer que seja.

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A probidade é conduta obrigatória que se impõe a todo administrador público, bem como de todo agente público. É decorrente da moralidade administrativa, exigida em todo ato praticado, equivalendo à honra, dever de proteção, integridade, retidão, dentre outros conceitos que obrigam todos que lidam com a coisa pública. Portanto, a normatização criada para apenar a improbidade administrativa prevê sanções a governantes e agentes públicos que se desviarem da obrigação moral de impor a si e a seus subordinados a honra e a probidade administrativa. A proteção contra atos de improbidade é prevista na Constituição Federal em seu art. 85, inc. V, onde dispõe que são crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: a probidade na administração; o art. 37 §4º, prevê que “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. A lei a que se refere o §4º foi editada em 02 de junho de 2006 sob o número 8.429, caracterizando como atos de improbidade aqueles que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º), atos que acarretem lesão ao erário, no caso não só atos, mas inclusive a omissão dolosa ou culposa (art. 10). A lei também apena o administrador ou agente público que atentar contra os princípios da Administração Pública (art. 11), relevando a ação e a omissão que venham a violar os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições. Atos de improbidade administrativa, segundo a lei, não só somente os que causam prejuízos financeiros aos cofres do Estado, mas condutas que atentem contra o dever de obedecer aos princípios e leis administrativas e a moralidade administrativa. Para a Lei de Improbidade Administrativa agente pública são todos aqueles que exercem, mesmo sem remuneração ou transitoriamente, “por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior” (art. 2º). Assim, os sujeitos ativos serão todos os agentes públicos ou terceiros que praticarem atos de improbidade definidos na Lei 8.429/92; sobre os agentes políticos algumas divergências se abrem para discussão. A Lei 1.079/50, que define os crimes de responsabilidade e regula o processo de julgamento, seria aplicada somente no caso dos agentes políticos que cometem atos de improbidade, dessa forma, portanto, comportam-se três entendimentos doutrinários divergentes. O primeiro é que a Lei 8.429/92 e a Lei 1.079/50 poderiam ser aplicadas concomitantemente ao agente  que cometeu atos de improbidade; o segundo entendimento seria o de excluir a lei de improbidade quando o agente for político, pois possuem regime próprio de responsabilidades e o terceiro entendimento é o de que as duas leis convivem harmoniosamente, no entanto não poderiam ser aplicadas as sanções diversas daquelas já previstas nos diplomas legais. Os sujeitos passivos dos atos de improbidades estão enumerados no art. 1º da Lei 8.429/92: administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual. Um segundo grupo é enumerado pelo parágrafo único do art. 1º: entidades que recebam “subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos”. O procedimento cabível para defesa da moralidade administrativa é a denominada ação de improbidade administrativa prevista no art. 37, §4º da CF; qualquer pessoa, com ciência da prática de atos de improbidade, pode representar à autoridade administrativa competente para apuração dos atos, podendo ser feito por escrito, oral, reduzida a termo e assinada, com a devida qualificação do representante (art. 14 da Lei 8.429/92); poderá ser decretado o sequestro de bens do agente público e as regras devem ser as estabelecidas pelo Código de Processo Civil.  A competência para legislar sobre improbidade é privativa da União. Para a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade somente o Poder Judiciário. A Administração Pública tem o dever de apurar os fatos e as possíveis provas e enviar ao Judiciário de primeira instância para que, pelo rito ordinário e aplicando as regras da Lei 7.347/85, de Ação Civil Pública, possa apurar os fatos denunciados. Os agentes capacitados para propor ação de improbidade são o Ministério Público e a pessoa jurídica pública prejudicada. Se proposta a ação pela pessoa jurídica pública o Ministério Público obrigatoriamente exercerá a função de fiscal da lei no processo movido. A Lei de Improbidade não permite transação, acordo ou conciliação e muito menos a efetivação de termo de reajustamento de conduta, como na Lei de Ação Civil Pública. Qualquer ato de improbidade que importe em prejuízos financeiros aos cofres do Poder Público é imprescritível, ou seja, quando houver ressarcimentos aos cofres do Estado não ocorrerá o instituto da prescrição. O art. 23 da Lei 8.429/82 determina que as ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas: “até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança” e “dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego”. Por fim, imprescindível citar que o comportamento do agente público e terceiros devem ser considerados dolosos, pois não se admite a forma culposa. Não há, dessa forma, responsabilidade objetiva, mas sim subjetiva quando se exige a comprovação de dolo.

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ILÍCITO ADMINISTRATIVO

É uma das medidas de autotutela da Administração Pública, no sentido de conferir e garantir a legitimidade e legalidade aos atos praticados por seus agentes. O ilícito administrativo é um ato antijurídico (reprovável), causador de efeitos jurídicos onde o agente quis ou não produzi-lo. E, no caso de danos a responsabilidade será do Estado quando o causador é agente investido nas suas funções. Para saber quando ocorre o ilícito administrativo necessário confrontar os atos da Administração com os princípios morais e legais que orientam a administração, tanto os expressos como aqueles implícitos em todos os momentos da prática do ato. Como em lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, “a ilicitude se caracterizará pelo desvio moral imprimido à ação da Administração, tanto nas hipóteses de atos vinculados como de atos discricionários perseguindo finalidades divorciadas das que o agente deveria atender” [1]. A apuração da ilicitude e de responsabilidades deve ocorrer com a instauração obrigatória do processo administrativo, conforme o art. 148, da Lei 8.112/90. Os atos praticados pelo agente público podem configurar-se como ilícito administrativo e ilícito penal. A apuração de ambos é independente, ou seja, no caso de crimes contra a Administração Pública previsto no Código Penal, o peculato, por exemplo, insculpido no art. 312, será objeto do processo administrativo e do processo penal independentes. Outro exemplo é o caso de abuso de autoridade (v), previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 4.898/65. Segundo o iminente professor Waldo Fazzio Júnior, “a ação do agente público pode contundir diversos bens jurídicos de índole diferente. São ilícitos pluriofensivos, com previsão concomitante, no estatuto funcional, nas leis civis e nas leis penais. Cite-se a omissão ou retardamento de ato de ofício, suscetível de inserir o agente público, simultaneamente, nas sanções da improbidade administrativa (Lei 8.429/92, art. 11, II), nas penas do Código Penal (art. 319) e nas reprimendas estatutárias” [2]. A categoria jurídica que envolve o ilícito pode assumir várias faces, “conforme o aspecto das ciências jurídicas que, no caso, seja abordado”[3], por exemplo ilícito penal, ilícito administrativo, ilícito civil, portanto necessário expor que os elementos formadores são: “o ato ou omissão humanos, a infringência  à norma legal do ramo considerado, o dano e a responsabilidade; em suma, alguém causando desequilíbrio na ordem natural-lefal da sociedade e, pelo seu restabelecimento, devendo responder” [4]. Das lições expostos extrai-se que a ilicitude somente pode ocorrer por ação ou omissão do homem que causa desarmonia à ordem jurídica. Se causar danos é passível de reparação, tanto material quanto moral. O ilícito administrativo puro, ou seja, aquele que representa apenas ilegalidade ou imoralidade administrativa dentro da esfera do Poder Administrativo, somente será conduzido pela própria administração e o julgamento exaure-se dentro da esfera da administração que apurou. Dessa forma a doutrina dividiu em quatro as possibilidades de ocorrência de ilícito administrativo[5]: a) ilícito administrativo puro disciplinar, aquele que atenta contra a hierarquia e subordinação, mas que não caracteriza infração penal (insubordinação, por exemplo); b) ilícito administrativo puro funcional fere a boa ordem de serviço público sem ofender a hierarquia, exemplo: praticar o comércio na repartição pública; c) ilícito administrativo criminal disciplinar, comportamento do agente relacionado à hierarquia e também está tipificado como crime, exemplo: ofensa física contra superior; d) ilícito administrativo criminal funcional, é tipificado como crime, porém não constitui qualquer infração administrativa hierarquizada, exemplo advocacia administrativa, abandono de cargo etc.  

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[1] Curso de direito administrativo. 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, p., 198.

[2] Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo: Atlas, p. 193.

[3] ARAÚJO, Edmir Netto de. 3. Ed. Curso de direito administrativo, São Paulo: Saraiva, p. 867.

[4] Idem p. 867

[5] Idem p. 869

PRINCÍPIO DA NOVENTENA

Autor: Bárbara Lima Vidal; 

Muitas pessoas têm dificuldade para entender o princípio da noventena, pois o confundem com o princípio da anterioridade. A fim de dirimir algumas dúvidas e tentar deixar claro o quem vem a ser tal princípio passo a análise da matéria. A Constituição Federal de 1988 traz em seu art. 150, III, "b" o principio da anterioridade, por meio do qual estabelece que lei que cria ou aumenta tributo fica postergada, ou seja, adiada para o exercício financeiro seguinte ao da sua publicação. A finalidade do aludido princípio se baseia em outro princípio tributário, o da não-surpresa. Sendo assim, entende-se que o comando tem como destinatário o sujeito passivo (contribuinte) e tem como objetivo conferir-lhe tempo razoável para adaptar-se à nova realidade tributária. Aplicando o princípio da anterioridade temos a seguinte situação: publicada a lei em 31/12/00, legítima será a exigência do tributo sobre fatos geradores ocorridos já a partir de 1º/01/01. r

Deste modo vemos a importância da aplicação de um novo princípio que aplicasse com efetividade o princípio da não-surpresa. Este foi o motivo que levou a Emenda Constitucional nº 42/03 introduzir alteração no art. 150, III da Constituição Federal, incorporando-lhe a alínea "c" e alterando a redação do seu § 1º. r

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 

................... 

III - cobrar tributos: r

................... r

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; r

c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b;" 

Portanto, a partir da EC 42/2003, a regra geral passou a ser que a seguinte: a lei que institui ou aumenta um tributo, além de precisar ser publicada no ano anterior ao de sua cobrança (anterioridade do exercício financeiro), deve aguardar um prazo mínimo de noventa dias, contados de sua publicação, para que possa produzir efeitos. 

Ressalta-se que esta regra dos noventas dias vale para leis publicadas entre 04 de outubro e 31 de dezembro, pois, em se tratando de norma anterior àquela data deverá obedecer ao princípio da anterioridade e ter o seu efeito no ano seguinte. 

Por derradeiro, apenas uma observação deve ser feita. Não se deve confundir o princípio da noventena com o princípio da nonagesimal que exige um intervalo de 90 dias entre a publicação e a produção de efeitos da lei que tenha instituído ou modificado a contribuição de seguridade social (vale lembrar que, embora o § 6º do art. 195 da CF expressamente se refira a lei que haja instituído ou modificado, o STF entende que só se aplica a anterioridade nonagesimal em caso de instituição ou aumento), sendo assim no caso do princípio da nonagesimal este sim poderá ter a lei publicada antes de 04 de outubro e esta ainda ser cobrada no mesmo exercício financeiro.

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HOMOLOGAÇÃO

Homologação é ato administrativo vinculado, unilateral, expedido para reconhecimento da legalidade de um ato jurídico ou de um procedimento administrativo. É ato de controle de autoridade superior produzido para confirmar uma situação jurídica, portanto é ato administrativo de confirmação. A autoridade superior analisa o ato ou procedimento jurídica e formalmente, se correto homologa se não, devolve para seu subordinado para correção, ou revoga-o por conveniência ou oportunidade. Exemplo: quando uma autoridade pública homologa o julgamento do processo licitatório está a confirmar a validade do procedimento, fundada no art. 43, VI, da Lei 8.666/93 ou a homologação do processo administrativo de avaliação de servidor público em estágio probatório, conforme o art. 41, § 1º, III, da CF.