limitações administrativas
Um dos objetivos da existência do Estado é a proteção ao bem comum, a paz social, ao bem-estar coleltivo, por isso vários instrumentos são colocados à sua disposição para atingir essas finalidades públicas. Dessa forma, o instrumento da limitação administrativa é impedir (limitar) administrativamente qualquer ato do particular, seja com relação à sua propriedade ou no uso de sua liberdade, no atendimento ao interesse público. Esclareça-se, inicialmente, que liberdade e propriedade não podem ser confundidas com o direito de liberdade e direito de propriedade. O direito de liberdade e o direito de propriedade não podem ser limitados, mas à propriedade e à liberdade o Estado impõe limites quando o uso de ambos fere o direito de outrem. Por isso o Estado, no interesse coletivo e em sua proteção, impede que o uso, ocupação e modificação da propriedade, não atenda o interesse público. Essas limitações podem implicar numa imposição de fazer, não fazer ou abster-se de realizar algo. Quando couber a Administração limitar o uso da liberdade ou da propriedade, o campo é discricionário, no entanto, pelos princípios que regem os atos discricionários, principalmente o da razoabilidade e proporcionalidade, o Poder Público não pode transgredir a liberdade contida na norma. Com relação à limitação imposta pelo poder de polícia (v), esclareça-se que a ordem dada para que o cidadão não pratique determinados atos que possam prejudicar o interesse geral, há clara imposição restringindo ao exercício de liberdades, de direitos e de faculdades; ou que evite fazer alguma coisa que possa causar prejuízos ao poder público condicionando o uso da propriedade e impondo limitação ao exercício de liberdades, de direitos e de faculdades. Esse é o uso da limitação administrativa do poder de polícia. Não discrepa ainda do poder de polícia quando as limitações impostas administrativamente pelo uso das propriedades, portanto, se faz necessária a exposição de conceitos doutrinários. As limitações administrativas são, em primeiro plano, determinações administrativas que decorrem de normas abstratas e gerais as quais impõe a proprietários indeterminados obrigações de utilizarem suas propriedades no sentido de atender a sua função social, no interesse público. Dessa forma, as limitações administrativas são preceitos de ordem pública as quais impõe restrições em caráter geral, sem ônus, unilateral por emanar de autoridade competente, condicionando direitos ou atividades dos particulares adaptando-os ao bem-estar social e em proteção ao interesse coletivo. As restrições possuem as características da generalidade, por ser aplicadas aos proprietários que estão em situação semelhantes; é unilateral pela norma imposta independer do cidadão atingido; são restrições imperativas por decorrer do jus imperii; não são confiscatórias, pois não acarreta a perda da propriedade. Já consolidado por nossos Tribunais Superiores a indenização que deve ser feita na perda da propriedade. Essas limitações decorrem do poder que o Estado exerce sobre todas as coisas sob seu território, sem extinguir os direitos dos particulares, mas devendo adequar tais direitos aos interesses coletivos. A Lei 4.771/65, que instituiu o Código Florestal, em seu art. 18, dispõe que o Poder Público poderá florestar ou reflorestar terras privadas onde for necessário, caso o proprietário não faça. O § 1º estabelece indenização ao proprietário caso as áreas atingidas estiver sendo utilizadas com culturas e, ainda, a área atingida por essa limitação será isenta de tributação. A limitação ou intervenção na propriedade privada, no caso do Código Florestal, ocorre sem desapropriação. No entanto, se o proprietário estiver praticando conduta ilícita não haverá indenização[1]. As limitações administrativas devem ser obedecidas quando as construções afetam os direitos de vizinhança. O art. 1.299 do CC estabelece que o “proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos”. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, aprovado em 26 de agosto de 1789, pela Assembleia Constituinte, no contexto inicial da Revolução Francesa, reconheceu em seu inciso XVII, que o direito de propriedade era inviolável e sagrado e que “ninguém dela pode ser privado se não for por necessidade pública, legalmente constatada, sob a condição de uma justa e prévia indenização”. As limitações administrativas são limitadas à necessidade de intervenção da propriedade privada pelo Estado no sentido de coibir ações prejudiciais à sociedade, no entanto, quando o Poder Público impede o uso da propriedade pela limitação imposta transforma-se em desapropriação indireta (v), ação do Poder Público que não encontra respaldo em nossa legislação[2]. A Lei 10.257/2001, que dispõe sobre o Estatuto da Cidade, obriga, em seu art. 5º, o proprietário a utilizar da propriedade de modo compatível com as exigências do Poder Público, sob pena do parcelamento ou edificação ocorrer de forma compulsória. Ainda, no mesmo estatuto há previsão legal ao direito de preferência para o Município adquirir o imóvel urbano que não atende aos interesses sociais, artigos 25 e 26. Já o art. 36 ocorre a limitação que se refere ao estudo de impacto de vizinhança[3]. São formas de limitações administrativas inseridas no Estatuto da Cidade em nítida intervenção do Poder Público na propriedade privada.
[1] Recurso Especial nº 1.237.071 - PR (2011/0030781-4) Relator: Ministro Humberto Martins
[2] Recurso Especial nº 416.511/SP (2002/0016067-8) Relatora: Ministra Eliana Calmon: “A limitação administrativa que impede o uso, gozo e disposição da totalidade de uma determinada área desnatura-se em uma verdadeira desapropriação indireta – Precedentes”.
[3] Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.
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