sexta-feira, dezembro 30, 2011

Direito Administrativo Brasileiro - Breves conceitos

PROCESSO ADMINISTRATIVO

Considerado como um dos principais meios de controle da Administração Pública o processo administrativo é o conjunto de atos administrativos que, coordenados entre si, devem obter, ao final do trâmite processual, uma decisão administrativa. Um processo administrativo pode conter diversos procedimentos, dependendo muito da natureza que envolve a questão a ser decidida administrativamente. Portanto, não podem ser confundidos processo e procedimento administrativo (v): este é uma sucessão de atos encadeados entre si; no processo administrativo há uma implicação maior, pois além dos vínculos obrigatórios dos atos entre si há o vínculo jurídico entre os sujeitos do processo onde se destacam os deveres e direitos, os poderes e faculdades existentes na relação processual. Além disso, implica ainda na oportunidade do contraditório, se bem que no procedimento administrativo, quando provocada a nulidade ou invalidação de algum procedimento, há que se oportunizar aos envolvidos a oportunidade do contraditório. Para Hely Lopes MEIRELLES, “processo é o conjunto de atos coordenados para a obtenção de decisão sobre uma controvérsia no âmbito judicial ou administrativo; procedimento é o modo de realização do processo, ou seja, o rito processual”[1]. É acentuada a divergência na doutrina a respeito de processo e procedimento, no entanto, nesse espaço somente se dá conta de afirmar sobre o processo e procedimento administrativo, sem alongar-se com expressões vagas ou divergências que devem ser vistas em outra ocasião.
Quando falamos em processo administrativo pensamos logicamente em coisa julgada administrativa. Sabemos que as decisões administrativas fazem coisa julgada administrativa e, no caso, haverá sempre a possibilidade de revisão pelo judiciário, na ocorrência de prejuízos a qualquer dos envolvidos, portanto o termo processo administrativo deve ser utilizado somente para significar a série de atos administrativos concatenados cuja importância é sempre demonstrar a manifestação de vontade da Administração Pública.
O processo administrativo tem por objetivo também albergar todo tipo de procedimento que envolva organização/função administrativa, não somente os que envolvam litígios. Processos administrativos de meros expedientes são obrigados para legalizar futuras decisões que envolvam direitos e deveres do próprio administrador como também do administrado. É, portanto, importante sistema de composição de atos administrativos que tratam dos atos da função administrativa organizacional.
As finalidades principais do processo administrativo, dentre várias outras, são: a) a garantia dos direitos dos administrados e servidores; b) bem como a participação popular em decisões administrativas; c) uma maior efetividade no controle da administração pública; d) possui o poder na aplicação de decisões mais justas por oportunizar a oitiva de todos os envolvidos no processo e, se houver litígio, o direito ao contraditório e à ampla defesa; e) tem como um das importantes finalidades a de correção no desempenho das funções administrativas.
A CF/88 dispõe no inc. LV, do art. 5º, que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. O preceito estabelecido pela CF/88 está elencado no título dos direitos e garantias fundamentais, portanto a Administração Pública, de qualquer nível, deve proceder de modo compatível com os direitos e garantias, bem como oferecer todos os meios de recursos permitidos. O inc. LXXII estabelece a concessão do "habeas-data" será “para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo”. O art. 37, inc. XXI dispõe sobre a obrigação do processo licitatório; o art. 41, § 1º, II, diz ser estável após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para o cargo de provimento efetivo e somente perderá o cargo em virtude de sentença transitada em julgado ou “mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa”.
A Lei Federal 9.784/99 disciplinou normas sobre processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Na criação do processo no âmbito federal não houve o estabelecimento rigoroso de seguir um procedimento; mas, houve a imposição de vários princípios no sentido de organizar o trâmite e a aplicação das decisões administrativas.
O art. 2º da citada lei federal estabelece que a Administração Pública deve obedecer aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”, dentre outros que a CF/88 estabeleceu ou a legislação ordinária. Esses são os princípios obrigatórios a serem seguidos no processo administrativos e, de autor para autor, divergem para apontar outros princípios importantes: informação geral, direito de interpor recursos, defesa técnica, oficialidade, verdade material, princípio do formalismo moderado.
Para melhor explicar o processo administrativo alguns autores adotam determinadas modalidades. Maria Sylvia Z. Di Pietro, por exemplo, adota as modalidades gracioso e contencioso. Para ela gracioso é o processo administrativo que os órgãos administrativos são encarregados de produzir e acompanhar até final e contencioso são os processos cuja finalidade é a de produzir coisa julgada material. Em nosso direito não houve contemplação do chamado contencioso administrativo, pois as decisões proferidas no nível da administração pública são passíveis de duplo grau de jurisdição, fato esse que resume, ainda segundo a autora citada, que todos os processos administrativos são graciosos[2]. Para outros o processo administrativo admite a classificação em litigiosos e não-litigiosos. Os primeiros seriam aqueles que contêm efetivo conflito de interesses entre o Estado e o administrado; o outro, não-litigiosos, são os que não apresentam conflitos de interesses antagônicos entre o Estado e o particular.
Alguns doutrinadores adotam espécies de processo como sendo os internos ou externos. Os primeiros são os instaurados no mesmo ambiente administrativo estatal que está no comando do processo e está legitimado para sua finalização, como por exemplo sindicância interna; os segundos, externos, são os que extrapolam o interior da administração para atingir particulares, como por exemplo o processo do concurso público que atinge pessoas estranhas aos quadros administrativos. Ainda, os processos restritivos e ou os ampliativos. Os primeiros, também são chamados de ablatórios, são aqueles que impõem limitações à esfera privada de interesse, como por exemplo, a interdição de estabelecimento, subdividindo-se em meramente restritivos, como as revogações, e sancionadores, como a sindicância. Os ampliativos são os que são voltados para o interesse privado, como exemplo tem-se a outorga de permissão de uso[3].
Podemos considerar as fases do processo, finalmente, como sendo: a) fase introdutória ou inicial, sendo o ato que desencadeia o procedimento e pode iniciar-se de ofício ou por iniciativa de interessados; b) fase preparatória, quando então colhem-se todos os elementos de fato e de direito, organizando-os de forma a facilitar a tomada de decisão justa e coerente com a realidade. Tais atos e fatos são relativos às provas, pareceres jurídicos e técnicos, audiências públicas, relatórios, alegações escritas; c) fase decisória, momento que a administração pública, por meio de sua autoridade competente, formaliza a decisão.


[1]           Direito administrativo brasileiro, p. 718
[2]           Direito administrativo, p. 590.
[3]           BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo, p. 480.

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