segunda-feira, novembro 14, 2011

Breves Conceitos de Direito Administrativo Brasileiro

Órgão

O Estado não tem vontade própria, nem age automaticamente, atua por meio de seus órgãos que, consequentemente, são dirigidos por pessoas físicas denominadas de agentes públicos nomeadas para a direção. Órgão, em grego, significa instrumento, e está empregado em Direito Administrativo como sendo a parte instrumental de um corpo estatal[1]. Por isso, órgãos, segundo Celso Antônio Bandeira de MELLO, “são unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado”[2]. Ou em lição de Diógenes GASPARINI, “os órgãos públicos são centros de competência do Estado”[3]. Órgãos públicos são, assim, centros de competência que compõem a estrutura do Estado e que  desempenham as funções estatais por intermédio de seus agentes, respondendo por eles o Estado que os criou. Toda atuação do órgão será imputada à pessoa jurídica a que pertence, sendo responsável por toda ação ou omissão do centro. A atuação do órgão é imputada à pessoa jurídica a que pertence, nascendo dessa premissa o princípio da imputação[4], que nada mais é do que a vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica criadora do órgão e cuja estrutura administrativa integra. O inc. I, do § 2º do art. 1º da Lei 9.784/99, define órgão como sendo “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta”. Dessa forma, os órgãos públicos não são pessoas jurídicas sujeitas de direitos e obrigações; não têm personalidade jurídica, não podendo assumir obrigações ou exercer direitos, não podendo contratar. Das teorias desenvolvidas para relacionar os órgãos e as pessoas, prevalece atualmente a teoria do órgão, segundo a qual a vontade da pessoa jurídica deve ser atribuída aos órgãos que a compõem. Em continuação ao desenvolvimento da teoria, percebe-se que na composição da estrutura dos órgãos há os agentes públicos que representariam a vontade do órgão. É o que leciona Hely Lopes MEIRELLES, “a vontade psíquica do agente (pessoa física) expressa a vontade do órgão, que é a vontade do Estado, do Governo e da Administração” [5]. A criação dos órgãos ou a extinção depende de lei, segundo a reserva legal estabelecida no art. 48, inc. XI da CF/88 (criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública). Malgrado as teorias que procuram caracterizar os órgãos, principalmente as desenvolvidas por Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO, teorias subjetiva e objetiva, modernamente caracteriza-se o órgão público como um círculo efetivo de poder. A vontade do Estado, para concretizar-se, precisa que seus agentes se integrem para uma efetiva atuação. É a corrente técnica (teoria) ou eclética, que estabelece que o órgão deve ser formado por dois elementos: o primeiro deles o funcionário e o segundo a esfera de competência, que é o complexo de atribuições dado aos órgãos. Essa atuação dos órgãos públicos não significa que possuem personalidade jurídica, ao contrário, a capacidade processual dos órgãos pertence à pessoa física ou jurídica. No entanto, como tem já pacificado pelo Supremo Tribunal Federal, STF, certos órgãos materialmente despersonalizados, de estatura constitucional, possuem personalidade judiciária (capacidade para ser parte) ou mesmo, como no caso, capacidade processual (para estar em juízo)[6]. A decisão transcrita ainda conclui que “essa capacidade, que decorre do próprio sistema de freios e contrapesos, não exime o julgador de verificar a legitimidade ad causam do órgão despersonalizado, isto é, sua legitimidade para a causa concretamente apreciada”. Cada autor apresenta uma classificação de órgãos públicos; Hely Lopes MEIRELLES estabelece em sua doutrina que os órgãos se classificam em independentes, autônomos, superiores e subalternos; Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO classifica-os: quanto à estrutura: a) simples e b) colegiais; quanto às funções que exercem: a) ativos; b) de controle e c) consultivos; ainda, d) órgãos verificadores e e) órgãos contenciosos [7]. José dos Santos CARVALHO FILHO, classifica os órgãos da seguinte forma: quanto à pessoa federativa: federais, distritais, estaduais ou municipais; quanto à situação estrutural: a) diretivos e b) subordinados; quanto à composição: a) singulares e b) coletivos; os coletivos podem subdividir-se em dois grupos: a) órgãos de representação unitária e b) órgãos de representação plúrima[8]. Conclui-se, desse modo, que os órgãos são centros de competência que realizam as funções do Estado por intermédio de seus agentes.


[1] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo, p. 22
[2] Curso de direito administrativo, p. 136
[3] Direito administrativo, p. 100
[4] Esse princípio tem aplicação concretizada quando ocorre o exercício de função pública por agente que não foi investido legitimamente no cargo, ou seja, na hipótese da chamada função de fato. A responsabilidade será imputada à pessoa jurídica.
[5] Direito administrativo brasileiro, p. 70
[6] RE 595176 AgR/DF AG.REG. no RE Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA Julgamento: 31/08/2010
[7] Curso de direito administrativo, p. 136
[8] Manual de direito administrative, p. 14/15

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